افغانستان دیگر همان جایگاهی را در محاسبات واشنگتن ندارد که در دو دهه حضور نظامی آمریکا داشت. پایان جنگ، فروپاشی جمهوری و بازگشت طالبان به قدرت، نه‌تنها شکل حضور آمریکا، بلکه تعریف منافع آن کشور در افغانستان را تغییر داده است.
اکنون جلوگیری از تهدیدهای تروریستی، مدیریت پیامدهای بی‌ثباتی و حفظ امکان اثرگذاری محدود بر تحولات منطقه، بیش از بازسازی نظام سیاسی افغانستان در دستور کار واشنگتن قرار دارد. از همین‌رو، ارزیابی پیامدهای پیروزی دموکرات‌ها نباید به این پرسش محدود بماند که آنان تا چه اندازه با طالبان مخالف‌اند. پرسش مهم‌تر آن است که اکثریت جدید کنگره تا کجا می‌تواند بر تصمیم‌های ترامپ اثر بگذارد و آیا این فشار، محاسبات طالبان را نیز تغییر خواهد داد؟ پاسخ، در فاصله میان اختیارات قانونی کنگره، منافع پایدار آمریکا و واقعیت‌های سیاسی افغانستان نهفته است.
کنگره دموکرات؛ قدرت مهار، نه اختیار تعیین سرنوشت سیاست خارجی
نخست باید یک سوءبرداشت را کنار گذاشت: تصاحب هر دو مجلس کنگره به معنای انتقال اختیار سیاست خارجی از رئیس‌جمهور به حزب پیروز نیست. در نظام سیاسی آمریکا، رئیس‌جمهور همچنان هدایت دستگاه دیپلماسی، اداره مذاکرات خارجی و بخش مهمی از تصمیم‌های امنیت ملی را در اختیار دارد. کنگره در مقابل، از راه قانون‌گذاری، تصویب اعتبارات، نظارت بر عملکرد دولت و بررسی انتصاب‌های ارشد، می‌تواند این اختیارات را مهار کند.
اکثریت دموکرات در مجلس نمایندگان، مدیریت کمیته‌های مهم و امکان تحقیق درباره عملکرد دولت ترامپ را به این حزب می‌سپارد. در سنا نیز دموکرات‌ها می‌توانند بر تأیید سفیران، مقام‌های ارشد امنیتی و دیگر انتصاب‌های مشمول رأی سنا اثر مستقیم بگذارند. این قدرت، به‌ویژه در بررسی تماس‌های احتمالی دولت آمریکا با طالبان، اهمیت خواهد داشت. کنگره می‌تواند از مقام‌های دولتی درباره محتوای مذاکرات، تعهدات پذیرفته‌شده، امتیازات مالی و پیامدهای امنیتی آن‌ها توضیح بخواهد. همچنین قادر است برای مصرف اعتبارات و اجرای برخی برنامه‌ها محدودیت‌های قانونی تعیین کند.
با این‌همه، اکثریت کنگره برای تصویب هر تصمیمی کافی نیست. ترامپ همچنان از حق وتو برخوردار است و عبور از وتوی او به حمایت دوسوم هر دو مجلس نیاز دارد. در سنا نیز مخالفان می‌توانند با جلوگیری از پایان بحث، تصویب بسیاری از طرح‌های قانونی را دشوار کنند؛ مانعی که عبور از آن معمولاً مستلزم حمایت دست‌کم ۶۰ سناتور است. البته انتصاب‌ها و برخی تصمیم‌های بودجه‌ای تابع قواعد متفاوت‌اند.
به بیان روشن‌تر، دموکرات‌ها اکنون می‌توانند هزینه سیاسی و حقوقی تصمیم‌های ترامپ را افزایش دهند، اما نمی‌توانند صرفاً با تکیه بر اکثریت خود، سیاست خارجی دلخواه‌شان را بر کاخ سفید تحمیل کنند. برای افغانستان، این تمایز اهمیت اساسی دارد. افزایش نظارت بر روابط واشنگتن و طالبان محتمل است؛ تغییر بنیادی راهبرد آمریکا، مسئله‌ای به‌مراتب دشوارتر خواهد بود.
طالبان و تجربه دو حزب؛ آنچه تغییر نکرده است
در تحلیل سیاست آمریکا نسبت به افغانستان، یک خطای تکراری وجود دارد: نسبت‌دادن توافق با طالبان به جمهوری‌خواهان و مخالفت با آن به دموکرات‌ها. تاریخ نزدیک افغانستان چنین تقسیم‌بندی ساده‌ای را تأیید نمی‌کند. توافق دوحه در فبروری ۲۰۲۰، در دوره نخست ریاست‌جمهوری ترامپ امضا شد. خروج نهایی نیروهای آمریکایی نیز در اگست ۲۰۲۱، در دولت جو بایدن صورت گرفت. این دو دولت بر سر چگونگی خروج، مسئولیت پیامدها و ارزیابی شکست سیاست آمریکا اختلاف داشتند؛ اما در اصل پایان‌دادن به حضور نظامی گسترده در افغانستان، تفاوت بنیادینی میان آن‌ها دیده نمی‌شد. این هم‌سویی تصادفی نبود. پس از دو دهه جنگ و هزینه‌های سنگین، در واشنگتن توافقی گسترده شکل گرفته بود که ادامه تعهد نظامی پیشین، دیگر با اولویت‌های آمریکا سازگار نیست.
از این منظر، انتظار اینکه اکثریت دموکرات کنگره به‌دنبال احیای سیاست گذشته آمریکا در افغانستان برود، پشتوانه محکمی ندارد. البته این سخن به معنای یکسان‌بودن رویکرد دو حزب نیست. دموکرات‌ها احتمالاً بر حقوق بشر، شفافیت مذاکرات و نظارت بر امتیازات احتمالی به طالبان تأکید بیشتری خواهند کرد. در میان جمهوری‌خواهان نیز چهره‌هایی وجود دارند که از منظر امنیت ملی، نسبت به هرگونه نرمش در برابر طالبان بدبین‌اند. بنابراین، شکاف اصلی نه بر سر ضرورت هر نوع تماس، بلکه بر سر حدود تعامل و بهایی است که آمریکا حاضر است در برابر همکاری طالبان بپردازد.
واشنگتن ممکن است برای پیگیری تهدیدهای تروریستی، آزادی اتباع خود یا مسائل امنیتی دیگر به ارتباط محدود با طالبان نیاز داشته باشد. چنین تماسی به‌خودی‌خود به معنای شناسایی رسمی یا پذیرش مشروعیت سیاسی این گروه نیست. با این‌حال، نباید از خطر عادی‌سازی تدریجی سلطه طالبان غافل ماند. اگر تماس‌های محدود به مناسبات مستمر و امتیازدهی بدون شرط تبدیل شود، طالبان می‌توانند از آن برای تحکیم موقعیت بین‌المللی خود بهره بگیرند؛ حتی اگر شناسایی رسمی همچنان صورت نگرفته باشد. از این‌رو، سنجش سیاست آمریکا باید بر یک معیار استوار باشد: طالبان در برابر امتیازاتی که دریافت می‌کنند، چه تعهدات مشخصی می‌پذیرند و چه سازوکاری برای بررسی اجرای آن تعهدات وجود دارد؟ بدون چنین معیاری، تعامل دیپلماتیک به‌تدریج می‌تواند جایگزین مطالبه تغییر رفتار شود.
حقوق بشر؛ مسئله‌ای فراتر از بازگشایی مدارس
یکی از پیامدهای احتمالی پیروزی دموکرات‌ها، برجسته‌ترشدن وضعیت حقوق بشر در افغانستان است. محرومیت زنان و دختران از آموزش و کار، محدودیت آزادی‌های مدنی، سرکوب مخالفان و تبعیض علیه گروه‌های قومی و مذهبی می‌تواند بیش از گذشته موضوع جلسات استماع، تحقیقات و موضع‌گیری‌های کنگره قرار گیرد. این توجه اهمیت دارد؛ اما نباید آن را با تعهد آمریکا به حل بحران سیاسی افغانستان یکسان گرفت. مسئله افغانستان تنها بسته‌بودن مدارس دخترانه یا محرومیت زنان از حضور در عرصه عمومی نیست؛ هرچند هر یک از این موارد به‌تنهایی نقضی سنگین و غیرقابل دفاع است. ریشه بحران در ساختاری قرار دارد که قدرت سیاسی را از نظارت عمومی بیرون برده و حق انتخاب، مشارکت و تغییر حکومت را از شهروندان سلب کرده است. تا زمانی که منشأ قدرت به اراده آزاد مردم بازنگردد، کاهش برخی محدودیت‌ها نمی‌تواند به معنای حل مسئله مشروعیت باشد.
از همین‌جا باید به مفهوم «حکومت فراگیر» نیز با دقت بیشتری نگریست. اگر مقصود از فراگیری، افزودن چند چهره قومی یا سیاسی به ساختار طالبان باشد، چنین ترتیبی نه بحران مشروعیت را برطرف می‌کند و نه تضمینی برای پایان انحصار قدرت به دست می‌دهد. افغانستان به تقسیم مقام‌ها میان گروه‌های سیاسی نیاز ندارد؛ به نظمی نیاز دارد که در آن هیچ گروهی نتواند خود را فراتر از اراده مردم قرار دهد. برای کنگره دموکرات، حمایت از مستندسازی نقض حقوق بشر، پیگیری پاسخ‌گویی عاملان سرکوب و مشروط‌کردن برخی امتیازات سیاسی می‌تواند ابزار فشار باشد. اما تجربه سیاست خارجی آمریکا هشدار می‌دهد که حقوق بشر، هرگاه با ملاحظات امنیتی تعارض پیدا کند، همواره در صدر اولویت‌ها باقی نمی‌ماند. بنابراین، نیروهای سیاسی افغانستان نباید دفاع از حقوق مردم را صرفاً به تغییر ترکیب کنگره آمریکا گره بزنند. آنچه به این مطالبه وزن می‌دهد، استمرار پیگیری حقوقی، مستندسازی معتبر و پیوند آن با چشم‌اندازی روشن برای آینده سیاسی کشور است.
تحریم‌ها و کمک‌های بشردوستانه؛ فشار بر طالبان یا تنگ‌ترشدن زندگی مردم؟
کنگره از طریق اختیارات مالی خود می‌تواند بر شیوه تخصیص و مصرف کمک‌های خارجی اثر بگذارد. اکثریت دموکرات ممکن است برای حمایت از برنامه‌های مستقل بشردوستانه، آموزش، خدمات صحی و حفاظت از گروه‌های آسیب‌پذیر تلاش کند و در همان حال، نظارت بر مسیر انتقال منابع به افغانستان را افزایش دهد. با این‌حال، در این حوزه نیز باید میان تصمیم قانونی و اجرای عملی تفاوت گذاشت. تصویب بودجه به معنای انتقال خودکار منابع نیست و بخش مهمی از مدیریت برنامه‌ها در اختیار دستگاه اجرایی قرار دارد.
مسئله دشوارتر، طراحی تحریم‌هایی است که واقعاً بر طالبان فشار وارد کند. طالبان از عواید داخلی، گمرکات، فعالیت‌های اقتصادی و روابط تجاری منطقه‌ای برخوردارند.
در چنین وضعیتی، محدودیت‌های مالی فراگیر ممکن است پیش از آنکه منابع اصلی قدرت این گروه را مختل کند، زندگی خانواده‌هایی را دشوارتر سازد که از کمترین توان اقتصادی برخوردارند. سیاست فشار زمانی قابل دفاع است که میان ساختار حاکم و جامعه افغانستان تمایز بگذارد. تحریم افراد و شبکه‌های مسئول سرکوب، جلوگیری از سوءاستفاده از منابع مالی و حفظ راه‌های مستقل کمک‌رسانی، از این منظر اهمیت بیشتری دارد.
البته اجرای این تفکیک ساده نیست. طالبان بر نهادهای اداری و بخش بزرگی از فعالیت‌های اقتصادی کشور تسلط دارند و نظارت بر جریان کمک‌ها با دشواری‌های جدی روبه‌روست. کنگره جدید اگر بخواهد در این عرصه نقشی مؤثر ایفا کند، باید فراتر از افزایش شمار تحریم‌ها بیندیشد. پرسش اصلی آن است که فشار اقتصادی تا چه اندازه محاسبات طالبان را تغییر می‌دهد و چه بخشی از هزینه آن بر دوش مردم می‌افتد. سیاستی که جامعه را فرسوده کند، بی‌آنکه ساختار سرکوب را به عقب‌نشینی وادارد، از نظر راهبردی نیز موفق نیست.
اختلاف کاخ سفید و کنگره؛ فرصتی که می‌تواند به بن‌بست بدل شود
پیروزی دموکرات‌ها، دوره تازه‌ای از کشمکش نهادی در واشنگتن را رقم خواهد زد. احتمالاً سیاست دولت ترامپ در موضوعاتی چون تماس با طالبان، کمک‌های خارجی، تحریم‌ها و تعهدات امنیتی با پرسش‌ها و مخالفت‌های بیشتری روبه‌رو می‌شود. اما این کشمکش دو پیامد متفاوت می‌تواند داشته باشد.
در یک حالت، نظارت کنگره مانع تصمیم‌های شتاب‌زده و توافق‌های غیرشفاف می‌شود و کاخ سفید را وادار می‌کند درباره پیامدهای اقدامات خود پاسخ دهد. در حالت دیگر، رقابت حزبی به تأخیر در تصویب بودجه، توقف ابتکارهای دیپلماتیک و تبدیل افغانستان به موضوعی حاشیه‌ای در منازعات داخلی آمریکا می‌انجامد. نباید فراموش کرد که دو حزب همچنان درباره مسئولیت توافق دوحه و خروج سال ۲۰۲۱ اختلاف دارند. ممکن است جمهوری‌خواهان بار دیگر نحوه خروج در دولت بایدن را به رخ دموکرات‌ها بکشند و دموکرات‌ها نیز درباره امتیازات احتمالی ترامپ به طالبان پرسش کنند.
چنین مجادله‌ای لزوماً به سود مردم افغانستان پایان نمی‌یابد. برای نیروهای سیاسی افغانستان، ارزش واقعی این وضعیت در آن است که بتوانند از سازوکارهای نظارتی کنگره برای پیگیری مطالبات مشخص استفاده کنند: شفافیت در تماس‌های واشنگتن با طالبان، جلوگیری از امتیازدهی غیرمشروط، حمایت از پاسخ‌گویی حقوق‌بشری و حفاظت از کمک‌های مستقل. اگر این مطالبات به پیشنهادهای روشن و قابل اجرا تبدیل نشوند، حتی تندترین انتقادهای نمایندگان آمریکایی نیز ممکن است در حد موضع‌گیری سیاسی باقی بماند.
منطقه؛ جایی که محاسبات واشنگتن به‌تنهایی تعیین‌کننده نیست
افغانستان در خلأ سیاسی قرار ندارد. پاکستان، ایران، چین و روسیه هرکدام مناسبات خود را با طالبان بر پایه منافع و نگرانی‌های ویژه‌ای تنظیم می‌کنند. پاکستان با تهدیدهای امنیت مرزی، فعالیت گروه‌های مسلح و مسئله نفوذ منطقه‌ای روبه‌روست. چین ثبات پیرامونی و امنیت منافع اقتصادی خود را دنبال می‌کند. روسیه تحولات افغانستان را با امنیت آسیای مرکزی و رقابت‌های گسترده‌تر بین‌المللی پیوند می‌دهد. ایران نیز با مسائل مهاجرت، آب، تجارت و امنیت مرزی مواجه است. این کشورها نه در همه موضوعات هم‌نظرند و نه لزوماً به طالبان اعتماد دارند. با این‌حال، انتظار اینکه مطالبات دموکراتیک مردم افغانستان بر ملاحظات امنیتی و اقتصادی آنان تقدم پیدا کند، واقع‌بینانه نیست.
طالبان نیز از همین شکاف میان ضرورت‌های امنیتی دولت‌ها و بحران مشروعیت داخلی خود بهره می‌گیرند. آنان می‌کوشند با گسترش روابط تجاری و امنیتی، هزینه انزوای بین‌المللی را کاهش دهند.
در چنین شرایطی، فشار کنگره آمریکا تنها یکی از عوامل اثرگذار بر رفتار طالبان خواهد بود. اگر این گروه بتواند نیازهای مالی، تجاری و سیاسی خود را از مسیرهای دیگر تأمین کند، تأثیر محدودیت‌های واشنگتن کاهش می‌یابد. از سوی دیگر، روابط عملی کشورهای منطقه با طالبان نباید به معنای پذیرش مشروعیت مردمی این گروه تعبیر شود. هیچ توافق تجاری یا همکاری امنیتی نمی‌تواند جای حق شهروندان افغانستان در تعیین نظام سیاسی‌شان را بگیرد. خطر بزرگ آن است که قدرت‌های منطقه‌ای، به نام ثبات، به تداوم نظمی رضایت دهند که خود زمینه‌ساز بی‌ثباتی‌های آینده است.
سه احتمال در برابر سیاست افغانستان
با توجه به موازنه تازه قدرت در واشنگتن، سه مسیر برای سیاست آمریکا در قبال افغانستان قابل تصور است. محتمل‌ترین مسیر، ادامه تماس‌های محدود با طالبان همراه با نظارت سخت‌گیرانه‌تر کنگره است. در این وضعیت، کاخ سفید ارتباطات ضروری امنیتی و دیپلماتیک را حفظ می‌کند، اما اعطای امتیازات گسترده‌تر با مقاومت بیشتری مواجه خواهد شد.
احتمال دوم، افزایش فشار هدفمند بر طالبان است. تشدید سرکوب داخلی، بروز تهدیدهای امنیتی تازه یا آشکارشدن توافق‌های بحث‌برانگیز می‌تواند زمینه همکاری بخشی از دموکرات‌ها و جمهوری‌خواهان را برای وضع محدودیت‌های جدید فراهم کند.
احتمال سوم، بازنگری اساسی در سیاست آمریکا نسبت به افغانستان است؛ تحولی که در شرایط کنونی دور از انتظارتر به نظر می‌رسد. چنین تغییری تنها در صورت دگرگونی محسوس ارزیابی‌های امنیتی واشنگتن، افزایش اهمیت افغانستان در رقابت‌های منطقه‌ای و ظهور گزینه‌ای سیاسی و قابل اتکا محتمل خواهد بود. نکته تعیین‌کننده آن است که هیچ‌یک از این مسیرها به‌خودی‌خود به تشکیل نظامی مشروع در افغانستان منتهی نمی‌شود. حتی اگر کنگره دموکرات بتواند سیاست ترامپ را محدود کند، مسئله اصلی افغانستان همچنان پابرجاست: چه نیرویی، با چه برنامه‌ای و بر پایه کدام پشتوانه اجتماعی می‌تواند راهی برای خروج از بحران سیاسی کشور بگشاید؟
مسئولیت نیروهای سیاسی افغانستان؛ عبور از انتظار و پراکندگی
در سال‌های گذشته، بخشی از نیروهای سیاسی افغانستان بیش از آنکه بر بازسازی ظرفیت داخلی تمرکز کنند، چشم به تحولات پایتخت‌های خارجی دوخته‌اند. تغییر دولت در واشنگتن، جابه‌جایی قدرت در منطقه یا تشدید اختلاف میان بازیگران بین‌المللی، بارها به‌عنوان نشانه‌ای از گشایش قریب‌الوقوع تعبیر شده است. این نگاه، هرچند از دشواری شرایط سیاسی افغانستان سرچشمه می‌گیرد، نمی‌تواند مبنای یک راهبرد پایدار باشد. مخالفت با طالبان، به‌تنهایی، بدیل سیاسی نمی‌سازد.
نیرویی که خواهان آینده‌ای متفاوت است، باید بتواند درباره منشأ مشروعیت، شکل نظام سیاسی، توزیع قدرت، حقوق برابر شهروندان، عدالت، امنیت و اقتصاد کشور پاسخ روشن ارائه کند. همچنین باید با میراث ناکامی‌های گذشته صادقانه روبه‌رو شود. بازگشت به رقابت‌های فرساینده، سهم‌خواهی‌های شخصی و ائتلاف‌های فاقد برنامه، اعتماد عمومی را احیا نخواهد کرد. نیروهای سیاسی افغانستان می‌توانند از فضای تازه کنگره آمریکا بهره بگیرند، اما این بهره‌گیری باید بر برنامه‌ای مشخص استوار باشد.
ارائه اسناد معتبر درباره نقض حقوق بشر، پیشنهاد تحریم‌های هدفمند، طرح سازوکارهای مستقل کمک‌رسانی و دفاع از روندی سیاسی مبتنی بر اراده مردم، بیش از دیدارهای تشریفاتی و صدور بیانیه اثر خواهد داشت. در عین‌حال، محدودکردن مناسبات سیاسی به یک حزب آمریکایی خطاست. ارتباط با هر دو حزب، نهادهای مدنی و پژوهشی، سازمان‌های بین‌المللی و کشورهای منطقه باید در چارچوب راهبردی مستقل دنبال شود. اما هیچ میزان حمایت خارجی نمی‌تواند جای اعتماد مردم افغانستان را بگیرد. اعتبار یک بدیل سیاسی، پیش از آنکه در پایتخت‌های جهان سنجیده شود، باید در نسبت آن با خواسته‌ها و حقوق شهروندان افغانستان آشکار باشد. افغانستان به ائتلافی نیاز دارد که بر سر اصول بنیادین نظم آینده توافق کند؛ ائتلافی که در آن حق تعیین سرنوشت، برابری شهروندان، پاسخ‌گویی حکومت و جلوگیری از انحصار قدرت، قربانی رقابت بر سر مقام و موقعیت نشود.
سخن پایانی؛ تغییر واشنگتن، جایگزین ابتکار افغانستان نیست
پیروزی دموکرات‌ها در هر دو مجلس کنگره، موازنه قدرت در آمریکا را به زیان ترامپ تغییر داده است. از جنوری ۲۰۲۷، دولت او با نظارت گسترده‌تر، مقاومت قانون‌گذاری و محدودیت‌های بیشتری در پیشبرد برنامه‌هایش روبه‌رو خواهد شد. این تحول می‌تواند بر مناسبات واشنگتن و طالبان اثر بگذارد. احتمال افزایش فشار حقوق‌بشری، سخت‌گیری درباره امتیازات سیاسی و نظارت بر کمک‌های مالی وجود دارد. اما هیچ‌یک از این پیامدها به معنای بازگشت خودکار افغانستان به اولویت نخست سیاست خارجی آمریکا نیست. واشنگتن، فارغ از آنکه کدام حزب کنگره را در اختیار داشته باشد، منافع خود را دنبال خواهد کرد. تجربه توافق دوحه و خروج نظامی نشان داده است که سرنوشت سیاسی افغانستان، هرگاه با محاسبات راهبردی آمریکا تعارض پیدا کند، الزاماً تعیین‌کننده تصمیم نهایی نخواهد بود.
از این واقعیت باید نتیجه‌ای روشن گرفت: آینده افغانستان را نمی‌توان بر انتظار برای سخت‌گیری دموکرات‌ها یا تغییر تصمیم ترامپ بنا کرد. فرصت تازه واشنگتن زمانی برای افغانستان معنا پیدا می‌کند که نیروهای سیاسی و مدنی کشور بتوانند از آن برای تقویت یک برنامه ملی بهره ببرند؛ برنامه‌ای که هدفش نه بازگشت به مناسبات ناکام گذشته باشد و نه پذیرفتن سلطه طالبان به‌عنوان واقعیتی تغییرناپذیر. دموکرات‌ها می‌توانند دامنه اختیار ترامپ را محدود کنند، اما گشودن راهی به سوی نظامی مشروع و پاسخ‌گو، پیش از هر چیز به اراده، سازمان‌دهی و ابتکار سیاسی خود مردم افغانستان وابسته است. تغییر در واشنگتن یک واقعیت مهم سیاسی است؛ اما نباید آن را با تغییر در سرنوشت افغانستان اشتباه گرفت. این سرنوشت زمانی دگرگون خواهد شد که نیروهای سیاسی کشور از پراکندگی و انتظار عبور کنند و برای بازگرداندن حق تعیین آینده به مردم، طرحی روشن و قابل دفاع پیش بگذارند.
